【香港標準工時發展史: 曾錯失黃金機會,比發展中國家更落後】

文:蕭裕均
刊於香港01周報 2016年5月6日
政府的標準工時委員會自2013年4月成立以來,勞工界一直不看好向大財團傾斜的特區政府會如此好心,為被長工時困擾的打工仔女謀求福祉。果然,一語成讖。上月25日,標時委員會提出展開「大框」、「小框」的工時政策方向諮詢:大框指立法規定以書面僱傭合約訂明僱員的工時安排;小框則指在大框的基礎上,引入其他適當措施,如立法制定工時標準及超時工資率、行業協商等,來保障工資和議價能力較低的基層員工。諮詢文件一出,工會和勞工團體立即破口大駡,怒斥標時委員會欺世盜名,借大框來偷天換日,把全面立法標準工時變成合約工時,當中連全面立法標時的方案也沒有。
已發展國家共識 歐美立法已過百年
令人費解的是,香港經濟發展和勞工保障長期落差極大。不難發現不少已發展國家在工業革命後50年,相繼推行不同的社會改革——其中工時立法便是重要一環。
維多利亞時期的英國,以童工、長工時及低工資見稱。英國始於1833年對未成年工進行工時立法,規定14至18歲未成年工每天工作不得超過12小時;9至13歲童工則不得超過8小時。1901年擴至所有工人,規定不可每天工作超過10小時。法國在1900年推展10小時工作日至所有工人。大西洋另一邊的美國,比歐洲各國先進。十九世紀中葉後,八小時工作日已在美國部分州份推行,並於1917年擴至全美所有州份。
香港從小漁港發展成國際金融中心,躋身已發展地區,但在勞動保障上沒有跟隨宗主國的步伐。一切與已發展國家齊名的指標,都不見於香港勞動保障上。七、八十年代是香港社福和勞動保障長足發展的年代。勞工保障,如工傷、產假、長期服務金及法定休息日等皆相繼獲得立法保障。雖然如此,最高工時及最低工資這兩項最核心的勞動立法,卻依然欠奉。至1988年,港府才對受僱於工業界的15至17歲未成年工進行工時立法,規定每天工作不得超過8小時。但過了30年,有關保障仍未擴至17歲以上的工人。
香港立法情況不如內地越南
把現時香港的工時立法與一些發展中國家比較,情況更糟:中華人民共和國1949年成立後,已立法規管所有工人每天工作不得超過8至10小時,而現時中國勞動法則訂明,每周標準工時為40小時,每月加班不得超過36小時:每周首五天工作超過8小時的超時工資率為150 %,每周第六天工作為200%,星期日、公眾假期及法定休假日為300%。
越南亦早在1918年立法規定所有工人不得每天工作超過10小時。現時越南勞動法則規定,每周標準工時為48小時,每月加班不得超過30小時:每周平常工作日工作超過8小時的超時工資率為150 %,每週休假日為200%。
與香港標時委員會提出的大框、小框方案不同,在考慮企業於旺季需要人手的情況,中國和越南選擇容許地方政府酌情審批更多的加班工時。以便全面立法之餘,仍能保持勞動巿場的彈性。
1967前後的立法黃金機會
歷史上,香港工時立法也不是九七後才出現。香港自1842年至上世紀1960年代,一直被殖民政府打造成經濟城巿,成為英國打入中國巿場的踏腳石和接收難民的地方。也許由於香港被定性為經濟城巿和「暫居地」,殖民政府便覺無需立法保障香港工人福祉。而這種在社福政策上「得過且過」的做法亦被當時的難民默許。雖然也曾有幾次大罷工,但焦點皆放在反殖上,沒有觸及香港勞動保障制度。真正觸及工時立法,是1920年代由英國傳教士和潔淨局委員所爭取的童工法,以及1967年為香港車衣女工訂立的「三八制」(即工作、休閒、睡眠各佔8小時)。
1964年,港督戴麟趾上任後,雖曾向商界提出全港女工8小時工作日的立法建議,卻又批准商界享有慷慨的工時豁免權,變相默許女工繼續超時工作。1967年5月,六七暴動發生後,資方首次在勞工顧問委員會(勞顧會)上同意讓香港工時狀況與國際標準接軌,卻沒承諾任何具體立法內容和時間表,而且當時亦確有很多香港工人要求「慷慨的加班工時」,以增加收入。1967年夏,立法過程陷入困境:僱主要求每個工人每年可加班100至150小時,甚至要求在特別情況下可達300小時;針對48小時工作周的建議,僱主則要求六年時間作寬限期。
眼見立法停滯不前,英國便派出勞工顧問G. Foggon來港,增加戴麟趾與商界周旋的實力。Foggon抵港後即提出較具體的逐年遞減方案:用五年時間,把每天工作時數逐年減少30分鐘,但在這五年,僱主可享有讓每位工人每年加班最多300小時 的豁免。有關豁免自然是想換取資方的支持,讓48小時工作周及8小時工作日的條例草案能在立法局通過。
錯失機會 正規工時概念漸消失於腦海
1967年12月,總算通過了全港女工8小時工作日的草案,但可惜暴動後的香港依然是西方國家主要成衣、玩具及電子產品主要來源地,以致香港女工在之後兩年加班工時不跌反升。當時政府亦害怕,假若真的每年遞減加班時數,將會窒礙經濟增長,於是不少港商便無視已通過的法例,繼續讓女工加班,連豁免權都不向港府申請。
更甚的是,戴麟趾眼見原先訂立的全面立法時間表形同虛設,便於1970年2月以「公眾利益」為由,取消讓女工在晚上工作的規定,更從此拒絕殖民地部再派來勞工顧問來港調查。此時,難得通過的8小時工作日法例徹底變成「紙老虎」,再無法改善香港女工長工時的問題。可以說,香港工人在為1960、1970年代失去一個立法規管工時的黃金機會。
1980年代,內地改革開放,工業北移,香港工人面對的是開工不足,工時立法已不是時機。1990年代,香港主導產業已是服務業;工作零散化、勞動巿場割裂,只有少數工人依然維持「朝九晚五」的模式,大部分工人不是輪班制,便是無意識地接受加班,導致正規工時概念逐漸在香港勞工階層的腦海中消失。
標準工時立法如此困難,不單反映資方與勞方權力極不平等,更反映特區政府根本沒有保障勞工權益和福祉的長遠計劃。有的極其量只是「勞工巿場政策」,把工時問題當成供求問題來處理。 此時此刻,回望香港勞動保障史,不禁令人唏噓。香港雖為國際大都會,可是工時立法上既落後已發展國家,更落後發展中國家。剎那間,全面立法標準工時變得遙遙無期。最大可能又是一拖再拖,拖至下屆政府才處理。