【講座撮要】【被和諧的公民社會?——政府購買服務下的中國NGO】

社會發展中心於2016年11月10日假香港城市大學舉辦了一場講座,邀得香港公開大學人文社會科學院高級講師袁瑋熙博士作嘉賓,分享其以中國購買服務 NGO 為主題的博士學位研究。下文是當日講座內容的整理,經講者授權在網站刊載。

NGO(非政府組織)作為公民社會的重要部分,一向被認為是民主進程不可或缺的元素,因此對於威權政府而言,NGO 的存在具有不少潛在威脅。然而,中國政府對NGO 卻一直採取較為曖昧的態度,一方面給予它們一定的生存空間,借它們之手舒緩國家經濟發展的陣痛,另一方面對它們保持嚴密的掌控,並不時打壓專注於權利倡議的組織。

近年來,中國的公民社會出現了一波新的現象:各地的地方政府積極地以「購買服務」的方式尋求與 NGO 合作,在基層社會提供一系列的社會服務,如專業社工、戒毒、老人、農民工服務等等,培育地方性的「公民社會」。有人認為,政府購買服務為 NGO 締造了更大的生存空間,有助公民社會茁壯成長,但也有人質疑這是為了取代草根 NGO 的角色,構建一個親政府、被和諧的公民社會。

究竟政府購買服務如何改變公民社會的肌理?這些社會服務型的 NGO 會否成為權力「協作者」?NGO 在這種新的生存空間將如何自處?這些都是了解近年中國 NGO 發展必須關注的問題。

一手軟一手硬的NGO管理策略

袁瑋熙:中國公民社會自民國時期萌芽,當時的宗教組織和自救組織均是公民社會的一部分。然而經歷了數十年的內戰和政治運動,公民社會出現斷裂。直至1980年代改革開放,公民社會才重新崛起。當時公民社會的復興主要見於文化思潮方面,以知識分子的組織居多,但這些組織在六四天安門事件後近乎全軍覆沒。步入90年代,政府在改革開放後需要公民組織、商會和行業協會等為政府辦事,因此出現弔詭的現象——由政府組織的非政府組織(government-organised non-governmental organisation)在社會上萌芽。因此,從90年代開始 NGO 數量劇增以來,中國都用着「一手軟,一手硬」的雙重管理策略以及曖昧的態度對付公民社會。

「一手軟」,是指 NGO 數目在《社會團體管理法》出現後急升,很多 NGO 註冊成民辦非企業或基金會,但同時亦有很多草根組織因註冊困難及不願遭受監視,而選擇不註冊,或註冊為民間企業。「一手硬」則指政府用了不同的策略,確保 NGO 數目急升不會危害政權:

一、自90年代開始,NGO 便受到雙重管理,它們需要有業務單位擔保,並向民政部註冊,中國將這種情況稱為「兩個婆婆」,即由兩個單位同時監管 NGO 的活動。在雙重管理下尚有許多其他規則,若 NGO 在省內註冊了,就不可在該省內有其他分支機構,同類型的組織亦不能在同一地域層級成立。這幾項規則確保了 NGO 不能做到全國大串連。

二、政府打壓。只要政府認為組織涉及政治問題,例如法輪功,便可出手打壓。然而,在這種法團主義的規管之下,亦非完全沒有空間容讓 NGO 發展。很多學者早已指出,中共的統治屬碎片化威權主義(fragmented authoritarianism),簡而言之,中國官僚體制有條、塊之分,前者包括部門、公安、環保等業務部門,後者則指不同層級的地方政府。兩者之間存有很多灰色地帶,部分事務亦不知由哪一方處理。在此情況下,中國的 NGO 便可從中介入,在這些地帶進行政策倡議,也就是在體制內抗爭,或稱嵌入式抗爭(embedded activism)。地方政府也不時會私下和草根 NGO 合作,惟這些草根機構無正式註冊,雙方的合作對地方政府而言是尷尬的,因此政府不會直接承認雙方的接觸,卻會默許它們的工作和活動。這種曖昧微妙的關係正反映了 NGO 與地方政府的「偶發共生」(contingent symbiosis)。

至2000年代中,政府對 NGO 的策略始有轉變。中共認為其管理策略相對成功,便欲更進一步,更主動地走進公民社會。尤其在單位制瓦解以後,傳統由國企單位提供的公共服務無以為繼,政府部門亦因缺乏專業知識而不願承擔這些責任,因此,外判公共服務予NGO成了大勢所趨。不過,這種狀態實非「小政府」,畢竟政府要為這些服務提供資金,並在背後運籌帷幄。

2008年四川地震後的重建工作是重要的催化劑。當時有不少組織到四川參與重建,取得了政府的信任,讓政府意覺到和 NGO 合作的可能——只要政府能管得住 NGO,這些組織的工作其實對政權有益。於是,政府便開始便思考有什麼機制可控制 NGO、可容讓 NGO 有某程度的自主性,提供有活力的服務。由於這些服務看似不是由政府直接提供的,因此對民眾而言會有較大的吸引力。

地方政府與NGO的合作模式

在國家提出的「社會治理」框架下,地方政府開始正式與 NGO 合作,在基層社區層面提供服務,如社工、長者照顧、農民工服務,甚至維穩工作及戒毒服務等。社會治理機制的特質在於:

一、行政現代化,亦即由政府購買服務(procurement)。購買服務對香港人而言並不陌生,因為社會福利署也是用購買的方式,撥款予 NGO 提供地區服務。廣州正正從香港學習了這個模式,透過購買服務監管 NGO。另外,2013年起,NGO 註冊過程放寬了,全國四類NGO——行業協會商會、科技、公益慈善和社區服務——只需向民政部註冊,而不需再靠關係尋找業務管理單位。

二、在與 NGO 的合作過程中,地方政府的重要性大大加強。它們不會直接向 NGO 下達命令,而是對 NGO 施行「默許的監管」(tacit sanctioning),容讓 NGO 自行發揮,待其工作犯禁才告知。這種做法一方面確保 NGO 有一定程度的自主性,但同時讓政府守着劃底線的權力。

三、NGO 運作自主度高。在田野考察期間,我曾向 NGO 的社工詢問其組織運作有否受干預,出乎我的意料,社工竟說沒有。由此可見,NGO 有一定自主性處理日常運作及人手招聘等事務。即使政府在某些機構的參與特別強勢,但整體而言大部分 NGO 都具有較高的自主性,政府只透過正面及負面的誘因控制組織,例如以註冊條款。

威權政府透過行政或非民主化手段開放公共空間,改善管治,增加透明度,並容許 NGO 作某程度的政策倡議。如此一來,黨國的權力便得以維繫,制度適應力亦因而加強。然而,這個過程是如何發生的呢?會否有什麼合作模式較為有效?

廣州,NGO 嵌入街道權力架構

我的研究方法是多重個案研究(embedded case study)。第一個個案在廣州,第二個在佛山南海區。(註一)

廣州當地政府由2000年末開始從市場購買服務,以達致福利社會化——也就是福利的市場化。當地很多老人院服務十分昂貴,託兒所亦是付費服務,以企業模式營運。然而,將這些服務悉數外判,使之變成牟利的生意,其實不太恰當。而且,街道政府經費緊絀,所得收入需上繳區及市,令地方政府缺乏誘因改善現況。

在這個情況下,市民政部推動了政府購買社工服務的合作模式,於2008至2009年推行試驗計劃,其後赴香港及新加坡考察。新加坡國內設有大量社區中心,這些社區中心與執政黨人民行動黨有所扣連,使社區中心富政治功能。在香港,有廣州市的領導到青衣考察時發現綜合家庭服務中心,便將這種服務的模式帶回廣州,設立現時每個社區均有一所的家庭綜合服務中心,並交予 NGO 營運。

當地政府欲使營運模式市場化,並以市場方式管理 NGO。政府向中標的 NGO 提供每年200萬人民幣作營運費,三年合約過後重新招標,過程尚算透明。然而在這種市場化運作底下,NGO 便容易為資源問題而順服政府。

街區治理體制內本只有街道辦、居委會和共青團,NGO 的加入固然是中國社會的一大改變。而這個模式之所以在廣州風行雷厲,是由於民政部由上而下的推動。若指望街道政府自行推行,定必無法在短短一年內使全廣州180條街道均設立了家庭綜合服務中心。事實上,街道政府與 NGO 合作的誘因依然很少。NGO 的服務由民政部決定,街道只扮演執行者的角色,即使服務或許可有街道的特色,但歸根結底還須跟從民政部的指示。一名街道官員曾向我表示懷疑,不明白為何200萬人民幣的撥款不直接給予居委會,讓他們自行提供服務。而且,街區政府實際上十分怕事,一方面希望 NGO 能提供令人滿意的服務,但同時不容許 NGO 做出過分破格的舉動。

在這個脈絡下,NGO 透過承辦政府的任務,嵌入了街道的權力架構。但同時,NGO 的社工經常被指派執行非社工範疇的工作,如有領導巡訪時要作嚮導拍照、宣傳垃圾分類等。在中國,社工是新冒起的行業,當一個年輕社工被中年街區領導指令執行非專業工作時,通常也只能答應。在廣州老城區 NGO 工作的丘小姐表示,NGO 必須與居委會合作,因為居委會的大媽們在街區上形成了緊密的網絡,幾乎認識所有居民,唯有透過為居委會服務,NGO 的工作才能確切認識居民的需要,從而嵌入街區。另一 NGO 工作者李先生就說得更為直白:要做好服務,先要取得居民的信任;要取得居民信任,必先得到政府的信任,而最重要的是令政府滿意,下次招標方能成功投中。

佛山南海區,黨員社工化模式

南海區素來經濟發達,多屬由下而上的發展,有許多富活力的民間企業。而且,南海區在行政上較自主,企業發展蓬勃意味更多的稅收,而地方政府毋須上繳大量稅項收入予佛山市政府,令鎮資源充沛。因此,區鎮政府便開始思考可否撥用資源處理社會問題,從而令政績更為漂亮。

區內大瀝有一 NGO 空間名為「七一空間」。七一乃1921年共產黨的建黨日,七一空間是根正苗紅的 NGO 空間、黨的俱樂部,供當地瀝紅社區居民和黨員使用。(註二) 七一空間大樓裝潢美觀,天台有農圃供老幹部作小型種植,大樓設有黨歷史博物館,講座會場外更有貼紙相機,營造出讓使用者互相認識的融洽氣氛。該處設有普通家庭綜合服務、社工服務,同時亦提供訓練課程,培訓大學生村官。

行政指令規定要大學生村官必須先上這些訓練課程。就我所見,到七一空間接受培訓的大學生,上課時大多也是發呆放空。儘管如此,七一空間的經營者為年輕幹部提供訓練時,亦有不少新嘗試,包括組織義工計劃讓黨員參與,黨員亦因能助人而喜歡這些義工計劃。這正正反映了空間的目的——「黨員社工化」,希望黨員能學到社工的工作模式,人性化地執行政策。七一空間的運作模式正是恩庇侍從型(Patron-Client )的一例。

任村幹部的居委會官員王小姐指出,以往在農村做黨建工作,只是簡簡單單地讓街坊聚在一起,但這種方式難以在像瀝紅般相對城市化的社區裏有效地運作。透過 NGO 的協助,她希望能夠吸引更多年輕人參與黨建工作,增加他們對黨的認同感。

在灰色地帶中掙扎的NGO

對比廣州、佛山的政府 NGO 合作模式,廣州比較單一,而佛山的則較多變化。這些不同的合作模式和衍伸的結果增加了政府的制度適應力,但不是因為 NGO 實際的活動,而是政府和社會之間產生了新的接洽點,並且透過與 NGO 合作解決了社會潛在問題及處理官員的升遷。樂觀而言,中國日後民主化後,若能學會回應民眾的需要,也是對社會的一件好事。

然而,NGO 要如何在現時的這種合作模式下自處?NGO 一般會選擇做順從政府的服務提供者,為取得資源只能自我審查,並有意識地與公民社會保持距離。另一種方式,則是成為黨支部的機構,以便接到更多的計劃項目。兩年前,廣州市政府開始實行社會組織評核,根據不同範疇為 NGO 打分數,滿分的機構則獲評為5星組織,分數較高的機構便更容易投得新計劃的經營權。若機構有黨支部,並曾做過黨支部的工作,便可獲更高評分。(註三)平均來說,有建立黨支部的機構投得的項目數量約為2.4項,相比沒有黨支部的1.3項來得多。第三種方式就是靠關係,若機構與官員相熟,便容易投得項目。

總括來說,我認為地方政府會持續和 NGO 合作,因為這是官員升遷考核的重要指標,NGO 也可幫助地方政府解決地區問題。第二,在打壓 NGO 的過程中,可見當局有分類管理的傾向,中間仍有許多灰色地帶可供 NGO 發展或做服務,勞工服務組織「南飛雁」就是在這個灰色地帶內默默耕耘。

不過,這種打壓是否反映了當局非敵即友的態度?建立社會服務 NGO 是否意圖全面取締草根 NGO?我認為是的,當局正學習以專業形式提供草根 NGO 的服務,但這未必代表草根 NGO 就會消聲匿跡。社會對草根 NGO 的需求是現時的服務 NGO 所無法滿足的,因為這些 NGO 不會觸及維權及政策的面向,因此維權及草根 NGO 依然會存在,不過在未來數年的高壓下或會選擇暫時停業。

註一:讀者或許會質疑我如何將一個城市與一個區對比,但這樣的比較除了因為我只能考察這些區之外,還因為南海區歷史上一直有較大的自主性,不太理會上級指令。

註二:七一空間原本由「成長動力」運作,在半推半就的情況下加入了黨建服務。其後因理念相遠,成長動力全面撤出七一空間。

註三:只要有三個黨員,便須建立黨支部,因此不難在機構內成立黨支部。滿足評分條件的實際工作因地而異,視乎當地黨支部勢力是否強大,如上海的黨支部勢力較強;在廣州的機構要符合曾負責黨支部工作的評分條件,則只需要做表面工夫如在活動期間持黨旗拍照。